Le 21 février 2022, Patrick Bernasconi remettait au Premier ministre Jean Castex son rapport intitulé « Rétablir la confiance des Français dans la vie démocratique ». La lettre de mission, datant de juin 2021, s’inscrit dans la volonté de « faire de la participation citoyenne une modalité d’action pérenne du gouvernement », repose sur la conviction qu’ « une meilleure articulation du rôle des différents acteurs doit notamment permettre de gagner collectivement en efficacité, tout en renforçant la lisibilité, la visibilité et la qualité des exercices participatifs » et fixe l’objectif de « préciser le cadre d’intervention de l’Etat pour structurer une nouvelle méthode d’action publique ». Il s’agit notamment d’établir un état des lieux de la participation citoyenne en France et à l’étranger, de mesurer les effets de cette participation en France et d’esquisser les moyens de l’améliorer.
Ce rapport de 116 pages est structuré en cinq parties. La première revient sur la crise démocratique que traversent nos sociétés occidentales et le potentiel qu’offrent les dispositifs participatifs et délibératifs pour assurer un meilleur fonctionnement du système démocratique. La seconde traite des dispositifs participatifs et délibératifs qui ont fait leurs preuves. La troisième présente la participation citoyenne comme gage de la qualité et acceptabilité de la décision publique. La quatrième présente les enseignements qu’on peut tirer du Grand Débat National et de la Convention Citoyenne pour le Climat. Enfin, la cinquième partie propose la mise en place d’un « cycle délibératif national ».
Ce rapport, comme bien d’autres, est émaillé d’analyses et de données stimulantes. L’objectif n’est pas ici d’en faire un état détaillé. Il est de questionner l’affirmation des rapporteurs que « la démocratie participative permet d’assurer une certaine confiance, fondée sur la connaissance, dans le système politique et la prise de décision en impliquant davantage le citoyen au sein d’espaces de dialogue, générant du lien social et renforçant la confiance entre les autorités publiques et leurs administrés ».
Il est utile, dans cette perspective, de revenir sur ce qu’il est dit de la démocratie participative.
D’abord, elle est pensée comme complémentaire de la démocratie représentative. Celle-ci domine le fonctionnement actuel de notre société et est en crise. Elle se caractérise par le fait que le citoyen délègue une partie de sa souveraineté à ses représentants, choisis parmi un certain nombre de candidats : « Le rôle du citoyen est envisagé essentiellement sous l’angle du geste électoral ». Ce qui est préconisé dans le rapport n’est pas de la remplacer mais de l’enrichir par l’introduction de principes participatifs et délibératifs.
Ensuite, la démocratie participative réfère à « l’implication du citoyen dans la vie politique au-delà de l’élection », sous diverses formes (consultations, budgets participatifs, jurys citoyens). Elle est « exercice du pouvoir par le représentant après participation du citoyen ». On peut dire, en référence au modèle Intelligence – Modélisation – Choix (IMC) d’Herbert Simon, que le citoyen participe, individuellement, à la phase d’intelligence et/ou de modélisation de la décision publique, il est consulté et donne son avis, tandis que le représentant participe directement au choix. La démocratie participative est, en ce sens, différente de la démocratie directe, dans laquelle les citoyens exercent directement le pouvoir, sans l’intermédiaire de représentants élus (l’un de ses mécanismes est le référendum).
Enfin, la démocratie participative est différenciée de, et en même temps associée à, la démocratie délibérative qui implique « un processus de délibération collective, conduit rationnellement et équitablement entre des individus libres et égaux ». Ce qui la distingue de la démocratie participative stricto sensu, c’est la présence d’un processus délibératif incluant débat collectif et contradictoire, interaction riche entre parties prenantes. En outre, elle implique en principe davantage le citoyen dans le choix (le C du processus de décision), conjointement avec l’autorité publique, puisque l’objectif de cette discussion est d’arriver à des accords et des décisions. On se situe dans la sphère de la co-décision, on pourrait parler d’un style de leadership participatif au sens de Kurt Lewin (voir White R.K. et Lippitt R.), peu compatible avec la présence d’un grand nombre de participants, sauf à dégrader la qualité des échanges (alors que la démocratie participative peut impliquer un grand nombre de personnes).
Ceci précisé, quel lien peut-on établir entre démocratie participative ou délibérative et confiance ?
Il est fondé de penser, en cohérence avec la théorie de la justice procédurale, qu’une information renforcée du citoyen et une sollicitation de son avis sur des projets le concernant, que l’appel à son expertise d’usager pour améliorer la gestion publique, et que la prise en considération de son avis dans les décisions, soient de nature à accroitre son acceptation et son adhésion aux décisions publiques.
Mais, d’une part, il ne faut pas confondre acceptation des décisions publiques et confiance envers les décideurs publics et, d’autre part, le lien entre démocratie participative et confiance est plus complexe que celui esquissé dans le rapport.
Si l’on définit ici la confiance comme l’acceptation par les citoyens de s’en remettre à leurs représentants pour les décisions publiques, ou comme l’acceptation de prendre un risque lié aux comportements futurs de l’autorité publique, alors on peut d’abord affirmer que l’introduction de démocratie participative et délibérative répond à la défiance des citoyens, indépendamment de tout effet potentiel sur la confiance : c’est parce qu’ils refusent de continuer à s’en remettre à leur représentants, fondement de la démocratie représentative, que les citoyens revendiquent une démocratie plus directe, à tout le moins une démocratie participative et/ou délibérative. On peut aussi considérer que s’engager dans cette voie, c’est renforcer la gouvernance citoyenne de l’action publique, c’est réduire la latitude d’action des décideurs publics et c’est permettre un contrôle accru de leurs actions. En ce sens, c’est restreindre la confiance donnée aux élus dans la démocratie représentative. En cela, on est loin de la perspective d’un rétablissement de la confiance.
Est-ce à dire que les mouvements participatifs et délibératifs ne peuvent en rien contribuer à la confiance ? Deux raisons permettent d’en douter. La première tient à ce que l’on sait sur ce qui pousse à accepter le risque de s’en remettre à un autre : notre sentiment que cet autre est fiable, ce qui est fonction de la compétence et de la bienveillance qu’on lui attribue ainsi que de la congruence qu’on perçoit entre ses valeurs et les nôtres. Dès lors que les processus participatifs et délibératifs peuvent renforcer cette fiabilité et sa perception, par une plus forte interaction et observation du comportement de l’autre, il n’est pas exclu qu’ils contribuent à rétablir la confiance envers les décideurs publics et, en dynamique, à réduire, provisoirement du moins, la demande de participation citoyenne. On entrerait alors dans mouvement sinusoïdal. La seconde raison tient à ce que l’engagement de l’autorité publique dans un mouvement participatif et délibératif peut être analysée comme un acte de confiance envers les citoyens, sachant qu’une relation de confiance peut ne pas être réciproque. Intégrer davantage le citoyen dans le processus de décision publique, c’est en effet lui conférer du pouvoir et, donc, prendre un risque. S’il y a rétablissement de confiance, c’est donc d’abord dans ce sens. Gageons qu’il s’agisse d’un choix de conviction, fondé sur la conscience des vertus de la confiance (un meilleur appui sur l’intelligence collective et la possible entrée dans un cercle vertueux), et raisonné (prenant en compte le niveau de risque) de la puissance publique, plutôt qu’un choix contraint et minimaliste, où les avis des citoyens seraient sollicités mais non pris en considération, conduisant à toujours plus de défiance.
*F. Blanchot est Directeur de la chaire Confiance à l’université Paris Dauphine
Références
- Bernasconi P. (2022), Rétablir la confiance des Français dans la vie démocratique : 50 propositions pour un tournant délibératif de la démocratie française, Rapport de M. Patrick BERNASCONI, Ancien Président du Conseil économique social et environnemental, au Premier ministre. Rapporteurs : M. David DJAÏZ (IGF) et M. Clément TONON (Conseil d’État), 116 p.
- Blanchot F., Campoy E. (2021), La confiance chez Coleman (1990) : Revue et regard critique, Cahier de la Chaire Confiance et Management, n°8
- Colquitt J.A. (2001), On the Dimensionality of Organizational Justice : a Construct Validation of a Measure, Journal of Applied Psychology, vol. 86, n°3
- Simon H. (1960, 1977), The New Science of Management Decision, Prentice Hall
- White R.K. et Lippitt R. (1960), Autocracy and Democracy, Harper
